Подписаться на нашу рассылку

E-mail:

Форум

Блоги

Федеральные целевые программы: цели и пути реализации

В настоящее время государство выделяет огромные бюджетные средства на реализацию тех или иных целевых программ, которые призваны решить важнейшие задачи по улучшению демографической ситуации, по совершенствованию системы здравоохранения, по обеспечению жильем отдельных категорий граждан и т. п. Сегодня мы говорим о федеральных целевых программах предполагая, что нашим читателям будут интересны как проблемы формирования этих программ, так и порядок их реализации и контроля.

Немного из истории целевых программ

Слово "программа", если верить словарям, означает комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких целей и подцелей развития хозяйства, упорядоченных в виде "дерева целей" (увязывает цели с ресурсами).

В экономике и управлении государством для достижения важнейших целей применяется программно-целевой метод, что в первую очередь связано с интенсивным использованием методов системного анализа.

В СССР первой масштабной целевой программой такого рода можно считать план ГОЭЛРО (государственной комиссии по электрификации России), разработанный в 1920 г. на основе указаний В. И. Ленина. Первые же упоминания о собственно целевых программах встречаются в решениях XXIV съезда КПСС (1971 г.), утверждающих "целостную концепцию качественной перестройки планового руководства хозяйством, отвечающую требованиям современного уровня высокоразвитой советской экономики, ускорения научно-технического прогресса".

Кроме того, программно-целевой метод активно использовался в СССР на стадиях перспективного и текущего планирования и проектирования. Советскими экономистами была проделана большая работа по выработке критериев экономической эффективности капитальных вложений, что было весьма существенно в процессе управления комплексными целевыми программами развития экономики народного хозяйства. В рамках централизованного планирования оп­ределялась очередность решения задач хозяйственного развития, поэтапного развертывания целевых программ.

На новом историческом этапе развития российского государства "первой ласточкой" по применению программно-целевого метода стало постановление Правительства РФ от 26.06.95 № 594 «О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"». В рамках этого нормативного акта целевая программа представляла собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, являющийся одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие.

В настоящее время для решения конкретных задач целевые программы получили распространение не только на федеральном, но и на региональном уровне, а также внутри ведомств. Поэтому, приступая к работе в рамках той или иной программы, руководителю следует ознакомиться со статусом программы (федеральная, региональная, муниципальная или ведомственная).

Количество различных целевых программ с учетом регионов и ведомств огромно. Поэтому ниже пойдет речь только о федеральных целевых программах (далее - ФЦП).

Как появляются ФЦП

В соответствии со ст. 13 Федерального конституционного закона от 17.12.97 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" именно на правительство, как на высший орган исполнительной власти, возложены обязанности по формированию и обеспечению реализации федеральных целевых программ.

По моему мнению, определенные законом полномочия Правительства РФ распространяются только на мероприятия по формированию программы и конкретизации ее целей. Другими словами, правительство подводит итог всей предварительно проведенной работе и затем в форме постановления утверждает "паспорт" федеральной целевой программы, где содержатся ее основные характеристики.

Очевидно, что до принятия правительством той или иной ФЦП министерства, федеральные агентства и службы разрабатывают эти программы "от идеи" до способов их претворения в жизнь. На этом этапе "зарождения" программ разрабатываются:

  • проекты "вертикальных" (то есть по ведомственной принадлежности) нор­мативных актов, в которых указывается перечень должностных лиц и круг их обязанностей по участию в формировании и реализации ФЦП;
  • регламентирующие схемы направления документов, содержащих вопросы по ФЦП;
  • другие организационные мероприятия по подготовке к реализации таких программ.

Например, Министерством образования и науки РФ были подготовлены такие документы, как приказ от 27.07.06 № 195 "Об организации в Минобрнауки России и подведомственных федеральных агентствах работы с федеральными целевыми программами", приказ от 17.08.05 № 230 "О порядке работы находящихся в ведении Минобрнауки России федеральных служб, федеральных агентств и наиболее значимых бюджетных учреждений науки и образования по подготовке предложений по формированию объемов государственных капитальных вложений в проект федеральной адресной инвестиционной программы", которые так или иначе регламентируют работу по подготовке и разработке мероприятий по целевым программам.

В свою очередь, Министерством регионального развития РФ совместно с Росстроем с целью разрешения проблем в жилищной сфере был разработан проект ФЦП "Жилище"

А Федеральное казначейство разрабатывает ФЦП с целью введения электрон­ного документооборота с главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. В дальнейшем программа рассматривается Министерством финансов РФ и потом наряду с бюджетными целевыми программами других федеральных органов власти принимает участие в конкурсном распределении бюджетных ассигнований.

Целевые программы, а также отдельные мероприятия в их рамках могут разрабатываться и несколькими ведомствами совместно. Здесь следует отметить, что конфликтные ситуации и непонимание, связанные с взаимодействием между потенциальными участниками ФЦП, встречаются еще на этапе формирования ее концепции.

Так, когда создавалась Федеральная целевая программа развития судебной системы России, специалисты Минюста предпринимали попытки по включению в нее подпрограммы по совершенствованию службы судебных приставов, что, к сожалению, не нашло поддержки у разработчиков, представлявших интересы судей. Хотя, казалось бы, во многих случаях без четко организованной службы приставов добиться исполнения судебных решений невозможно. Для специалистов Минюста это было очевидно. Однако их предложения при принятии правительством этой ФЦП учтены не были. И только спустя некоторое время и лишь благодаря поддержке Президента РФ мнение Минюста в отношении службы судебных приставов было принято ко вниманию как в правительстве, так и в Министерстве экономического развития и торговли, которое совместно с Министерством юстиции разработало-таки подпрограмму по развитию и совершенствованию службы судебных приставов, которая вошла в ФЦП "Развитие судебной системы России" на 2007-2011 гг.

В народе говорят: хорошее начало - половина успеха. То же можно сказать и в отношении ФЦП, то есть от того, насколько тщательно, учитывая интересы всех потенциальных участников программы, будут продуманы ее мероприятия, будет зависеть то, насколько полно и точно будут достигнуты ее цели.

Цели ФЦП

Очевиден тот факт, что деятельность всех властных структур российского государства должна быть нацелена на реализацию гарантий гражданам, которые установлены Конституцией РФ.

При этом цели государства абсолютно ясны: обеспечение высокого уровня жизни россиян, создание условий для развития демократического гражданского общества. Приоритеты у государства могут быть как стратегические, так и более узкие, например:

  • обеспечение доступности и высокого качества медицинской помощи, возрождение профилактики заболеваний как традиции российской медицинской школы;
  • принятие мер по воспроизводству и вовлечению лесных ресурсов в активный хозяйственный оборот;
  • снижение безработицы и создание активных программ занятости населения.

Именно такие цели назывались Президентом России в последние годы в его посланиях к Федеральному законодательному собранию. Для достижения поставленных задач и разрабатываются соответствующие федеральные целевые программы. Кстати, цели принятия и реализации каждой конкретной целевой программы находят отражение и в иных (ранее принятых) нормативных актах, имеющих более общий характер регламентации взаимоотношений внутри государства. Так, например, согласно Трудовому кодексу РФ в качестве основных направлений государственной политики в области охраны труда установлено принятие и реализация соответствующих ФЦП.

Заметим, что при определении конкретных целей любой программы невозможно обойтись без таких категорий, как их измеримость и достижимость. Устанавливаются эти качественные характеристики еще на стадии формирования содержания ФЦП ее разработчиками и в дальнейшем фиксируются в форме "целевых индикаторов и показателей программы"

Например, по ФЦП "Культура России" целями программы являются сохранение культурного наследия Российской Федерации, создание условий для сохранения и развития культурного потенциала нации. А в качестве измеримых индикаторов достижения указанных целей установлены следующие критерии:

  • увеличение количества посещений спектаклей, концертов, представлений, в т. ч. гастрольных и фестивальных;
  • увеличение количества посещений музеев по сравнению с предыдущим годом;
  • доля отреставрированных уникальных и особо ценных архивных документов в общем объеме подлежащих реставрации документов этой категории.

Естественно, что сбор всей информации о достижении поставленных целей будут производить те главные распорядители средств федерального бюджета, которые фигурируют в этом процессе как государственные заказчики и государственные заказчики-координаторы программы. Но представлять информацию и в форме отчетов о проделанной работе, и в формате отчетов о расходовании бюджетных средств будут непосредственно те бюджетные учреждения, которые наделены функциями по реализации конкретных мероприятий.

Отметим, что более подробно критерии достижения целей ФЦП раскрываются в описательной части программ и подпрограмм. Порядок оценки эффективности, в частности, излагается в тексте программы, там же приводится и порядок расчета показателей общественной, коммерческой и бюджетной эффективности ФЦП.

Вместе с тем нельзя не заметить, что и к целям, и к мероприятиям по исполнению программ проявляется разное отношение фактических участников ФЦП и "сторонних" наблюдателей. Одни уверены, что реализация ФЦП обеспечит качественный рывок в совершенствовании сфер образования, здравоохранения, агропромышленного комплекса и т. п. , поможет достичь структурных сдвигов в экономике регионов. Другие полагают, что серьезного улучшения и качественного преобразования не стоит ожидать, поскольку все социальные ожидания изначально являются завышенными.

Проблемы формирования ФЦП

Как уже отмечалось выше, на начальном этапе, то есть в период создания программы, проводится исследование многих вопросов: насколько важна проблема, на решение которой будет направлена программа; следует ли применять для ее решения именно такой способ, как осуществление ФЦП; можно ли формализовать мероприятия настолько, чтобы обеспечить качественный контроль над соответствием выполняемых операций целевым индикаторам программы.

При позитивном разрешении этих вопросов далее осуществляется концептуальная работа по построению ФЦП. Так, на этапе разработки и утверждения программы формируются показатели, дающие полную информацию о следующем:

  • соответствии решаемой проблемы и целей программы приоритетным за­дачам социально-экономического развития Российской Федерации;
  • целесообразности решения проблемы программно-целевым методом;
  • характеристике и прогнозе решения проблемы без использования программно-целевого метода;
  • возможных вариантах решения проблемы, оценке возникающих при этом преимуществ и рисков;
  • ориентировочных сроках решения проблемы программно-целевым методом;
  • целях и задачах программы;
  • объемах и источниках финансирования программы в целом;
  • объемах финансирования программы по видам расходов, сроках и этапах ее реализации;
  • предварительной оценке ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы;
  • механизмах формирования и контроля за реализацией мероприятий программы;
  • управлении реализацией программы.

Кроме того, на этом этапе определяется круг государственных заказчиков, при­званных в дальнейшем реализовывать все те системные мероприятия, которые означены в программном нормативном акте.

Следует также отметить, что уже сейчас можно выявить проблему, которая, по мнению автора, будет обостряться и в будущем. Суть ее заключается, в том, что в настоящее время наибольший объем работ по целевым программам необходимо будет осуществлять не столько федеральным структурам, сколько региональным и муниципальным властям и подведомственным им учреждениям. В то же время до сих пор нет четкого решения о порядке передачи полномочий от федеральных органов исполнительной власти к региональным.

По мнению автора, такая передача не должна сводиться лишь к включению региональных и муниципальных структур в механизм осуществления общегосударственных задач. Каждому решению о передаче полномочий должно предшествовать четкое обоснование и расчет возможных последствий такого решения, чтобы бремя федеральных проблем не перекладывалось на региональный и муниципальный уровни.

Другими словами, федеральные целевые программы не должны являть собой случаи открытого вмешательства в экономическую сферу деятельности органов местного самоуправления. Особенно так, как это было в случае с Федеральной целевой программой стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 гг." и "Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997-1999 гг.)". Напомним, что при реализации названных ФЦП задачи и функции, которые изначально обязано выполнять государство, были возложены на органы местного самоуправления, причем передача полномочий не сопровождалась предоставлением финансовых ресурсов на их обеспечение. В результате первостепенное значение при реализации ФЦП было придано факту переданных полномочий, а вопросы жизнеобеспечения местного населения оказались отодвинутыми на второй план.

Поэтому немаловажным аспектом в установлении этапов претворения программы является разделение и четкое распределение полномочий по исполнению целевых программ федерального значения между федеральным, региональным и местным уровнями власти.

Бюджетная классификация и целевые программы

Напомним, что бюджетные средства в рамках целевых программ выделяются учреждениям через доведение ассигнований главным распорядителем бюджетных средств. Утверждение и доведение объемов бюджетных ассигнований осуществляется в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ (далее - функциональная классификация). В 2007 г. действует функциональная классификация, утвержденная приказом Минфина от 08.12.06 № 168н.

В свою очередь, функциональная классификация представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней и отражает направление бюджетных средств на выполнение тех или иных функций и решение социально-экономических задач. Код функциональной классификации состоит из 14 знаков, в том числе: раздел - 2 знака, подраздел - 2 знака, целевая статья - 7 знаков и вид расходов - 3 знака.

Именно целевые статьи обеспечивают привязку бюджетных ассигнований к конкретным направлениям деятельности участников бюджетного процесса (в пределах подразделов функциональной классификации). А виды расходов, в свою очередь, детализируют расходы по целевым статьям. Перечень целевых статей функциональной классификации приведен в приложении 3 к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации, а перечень видов расходов содержится в приложении 4 к этим Указаниям.

В перечне статей целевых расходов функциональной классификации можно найти коды, по которым выделяются ассигнования в рамках федеральных целевых программ. Так, все действующие в этом году ФЦП приведены в приложении 3 под кодом 100 00 00. Первые три знака - это признак целевой статьи, вторые два - код федеральной целевой программы, а знаки 6-7 - код подпрограммы.

Поэтому, чтобы понять, какой правовой статус имеют полученные учреждением бюджетные средства, руководителю следует тщательно изучить коды функциональной классификации, по которым учреждению выделены ассигнования.

Размещение заказов в рамках целевых программ

Напомним, что согласно ст. 3 Федерального закона от 21.07.05 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" к государственным нуждам относятся:

  • потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций РФ (в т. ч. для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств РФ (в т. ч. для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ);
  • потребности субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления их функций (в т. ч. для реализации региональных целевых программ).

Поэтому большинство бюджетных учреждений могут участвовать в мероприятиях по реализации государственных нужд через федеральные целевые программы - разумеется, если они являются их участниками.

Перечень ФЦП, финансируемых в 2007 г., приведен в приложении 56 к Федеральному закону от 19.12.06 № 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год"

Как уже отмечалось выше, в рамках целевых программ бюджетные учреждения должны выполнить определенные задания или получить установленные результаты. Для выполнения заданий и достижения результатов в рамках целевых программ главный распорядитель может довести бюджетному учреждению соответствующие лимиты бюджетных обязательств. И уже в пределах доведенных лимитов учреждение может иметь право размещать заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по данной программе. Заметим, что участие учреждения в целевой программе не освобождает его от достижения основных целей, на которые выделяются бюджетные ассигнования по смете доходов и расходов.

Ниже приведен рисунок, в котором наглядно показан наиболее распростра­ненный в настоящее время вариант вовлечения бюджетных учреждений в выполнение целевых программ.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 13.12.94 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" государственных заказчиков для организации работы по выполнению ФЦП и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд утверждает Правительство РФ. В настоящее время, когда проводится бюджетная реформа, государственными заказчиками могут быть только главные распорядители бюджетных средств, которые далее задействуют те или иные подведомственные учреждения для реализации программ, то есть передают им свои полномочия государственного заказчика.

Порядок включения учреждения в целевые программы
и исполнения функций госзаказчика

Кто и как контролирует реализацию ФЦП

За последние годы законодателями сформирована немаленькая библиотека нормативных документов, которые так или иначе регламентируют действия бюджетных учреждений при выполнении целевых программ. К числу таких нормативных актов относятся:

  • Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 № 145-ФЗ;
  • Гражданский кодекс РФ от 30.11.94 № 51-ФЗ, от 26.01.96 № 14-ФЗ;
  • Федеральный закон от 21.07.05 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;"
  • Федеральный закон от 13.12.94 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд";
  • Федеральный закон от 02.12.94 № 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" ;
  • Федеральный закон от 29.12.94 № 79-ФЗ "О государственном материальном резерве";
  • Федеральный закон от 27.12.95 № 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе";
  • Федеральный закон от 27.07.06 № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации";
  • Федеральный закон от 10.01.02 № 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи".

Кроме того, в этом году ход выполнения отдельных целевых программ регламентируется Федеральным законом от 19.12.06 № 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" А для каждой ФЦП существует масса других нормативных документов, регулирующих те или иные мероприятия по ее реализации.

Бесспорно, руководителю учреждения весьма важно знать положения указанных нормативных актов, чтобы грамотно выстраивать свое поведение в отношении контрольных органов, курирующих ход выполнения целевых программ.

В свою очередь, контроль за исполнением соответствующей ФЦП осуществляет государственный заказчик, являющийся координатором программы. Это может быть один из главных распорядителей средств федерального бюджета, а также другой орган, установленный данной программой или государственным заказчиком-координатором.

Контрольные функции осуществляют Министерство экономического развития и торговли РФ и другие федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их компетенцией, как правило, включенные в состав госзаказчиков программы.

Основным видом отчетности о ходе выполнения ФЦП является ежеквартальное федеральное государственное статистическое наблюдение по утвержденным формам. Для проведения анализа хода реализации и осуществления мониторинга программных мероприятий государственные заказчики подпрограмм представляют отчетность о ходе их реализации госзаказчику-координатору в соответствии с порядком, им установленным.

За непредставление в установленный срок государственной статистической отчетности должностные лица государственных заказчиков подпрограмм несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ.

В свою очередь, государственный заказчик-координатор направляет ежегодно в Минэкономразвития доклады о ходе работ по реализации ФЦП и эффективности использования финансовых средств.

Отметим, что при осуществлении контроля возникает множество вопросов и проблем. Одной из таких проблем является:

  • отсутствие взаимоувязки положений нормативных актов как различного уровня, так и регламентирующих взаимосвязанные, но не идентичные сферы правоотношений;
  • различное определение одного и того же термина в законах субъектов РФ в связи с отсутствием в федеральном законодательстве расшифровки того или иного понятия.

Например, постановлением Правительства РФ от 21.03.07 № 172 утверждена Федеральная целевая программа "Дети России" на 2001-2007 годы, включающая в себя, в частности, подпрограмму "Одаренные дети". Однако федеральные структуры, предусмотрев в порядке нормотворчества перечень мероприятий, составляющих подпрограмму, таких, как строительство и реконструкция образовательных учреждений, разработка и апробация программ дистанционного обучения, проведение всероссийских мероприятий, научно практических конференций и семинаров и пр., не установили определение тех, во благо кого будут совершаться все эти действия. То есть в законодательстве отсутствует определение термина "одаренные дети", а указано только то, что одаренными являются дети, проявившие незаурядные способности в интеллектуальной и творческой деятельности, выявление которых должно происходить в рамках реализации программы.

Поэтому трактовка понятия "одаренные дети" осуществляется в нормативных актах различных субъектов по-разному. В одном случае "одаренность" ребенка определяется только лишь его природными задатками, во втором - одаренность обуславливается также и результатами развития ребенка в процессе обучения, воспитания. А разное толкование понятия "одаренность" сказывается на выявлении количества неординарных детей, что, в свою очередь, обуславливает возможность получения ими государственной поддержки.

Зачастую контролирующими органами при проведении проверок указывается на формальный характер применяемых методов программно-целевого планирования, в т. ч. при разработке и реализации федеральных целевых программ. При этом такой формальный подход к выполнению чиновниками задач, поставленных государством, является следствием различного рода правонарушений среди должностных лиц.

Так, прокуратурой Чеченской Республики был задержан начальник государственного учреждения "Дирекция по строительству и восстановлению производственных, социально-бытовых и жилищно-коммунальных объектов Чеченской Республики". Он подозревался в растрате, совершенной с использованием служебного положения, вверенных ему бюджетных средств в сумме более 182 млн руб., выделенных из федерального бюджета на закупку сборнощитовых домов для пострадавших от паводка.

Комиссией Челябинского управления Федеральной антимонопольной службы были выявлены нарушения, совершенные Министерством образования и науки Челябинской области при поставке компьютеров и автомобилей на средства, выделяемые в рамках реализации национального проекта "Образование"

Прокуратурой Калининградской области установлено, что в нарушение условий получения средств целевой программы "Развитие образования Калининградской области на 2002-2005 годы" незаконно израсходованы целевые бюджетные средства на оплату договоров, заключенных с субподрядчиками и генподрядными организациями, за выполнение строительно-монтажных работ в здании Калининградского областного института повышения квалификации и подготовки работников образования. Однако денежные средства были выделены на создание коммуникационной инфраструктуры системы образования Калининградской области.

Министерством сельского хозяйства Самарской области в нарушение постановления Правительства РФ от 04.02.06 № 71 предоставлена субвенция из федерального бюджета сельскохозяйственному потребительско-снабженческому сбытовому кооперативу, при этом у кооператива была задолженность по налоговым платежам.

В рамках Федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года" прокуратурой Республики Башкортостан проведена проверка исполнения законодательства, касающегося улучшения жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности. Установлено, что Министерством сельского хозяйства республики и органами местного самоуправления в 2006 г. допущены грубые нарушения правил предоставления субсидий. В результате в списки участников были включены лица, не соответствующие требованиям программы. Им из федерального бюджета выплачены субсидии на сумму почти 3 млн 680 тыс. руб. Одной из причин незаконных выплат является то, что органы местного самоуправления не проверяют правильность оформления документов и достоверность содержащихся в них сведений. Так, в Бижбулякском районе республики выявлено пять фактов незаконного получения субсидий и льготных денежных займов. В ходе проверки установлено, что местные жители представили заведомо подложные документы о своем месте работы, на основании чего были включены в список участников программы. На счета этих лиц из федерального бюджета перечислены безвозмездные субсидии на сумму более 573 тыс. руб., а также льготные целевые денежные займы из бюджета республики на сумму свыше 737 тыс. руб.

Поэтому, как показывает практика, никакие благие намерения государства не могут быть реализованы до тех пор, пока чиновники, а также сами граждане не станут относиться к целевым программам по-государственному, то есть серьезно и ответственно. В свою очередь, отметим, что механизмы реализации многих ФЦП далеки от совершенства.